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OS DESAFIOS E PERSPECTIVAS DO ICMS PARA ESTE ANO

Por Vilma da Conceição Pinto
(Economista pela UERJ, mestre em economia empresarial e finanças pela FGV/EPGE e pesquisadora da FGV/IBRE, na área de finanças públicas. Agradeço a assistência do estagiário da FGV/IBRE, Matheus Cristiano de Oliveira Rosa Ribeiro.)

A recessão econômica vivenciada pelo Brasil entre o segundo trimestre de 2014 até o final de 2016 provocou forte desequilíbrio na receita tributária nacional. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), principal fonte de receita própria dos estados, também foi duramente afetado pela recessão, com queda de 0,28 ponto percentual do Produto Interno Bruto (PIB) entre 2013 (6,92% do PIB de carga tributária do ICMS) e 2016 (6,64% do PIB).

Apesar de a recessão econômica ter chegado ao fim, de acordo com a datação realizada pelo Comitê de Datação de Ciclos Econômicos (CODACE)[1] , os desafios em torno do ICMS ainda são presentes. Isso ocorre porque além do componente conjuntural ter afetado negativamente este tributo, existem componentes estruturais importantes que dificultam a plena recuperação.

Assim, o objetivo deste artigo é discorrer sobre o desempenho recente do ICMS, com o recorte das informações por setor econômico e apontamento das questões conjunturais e estruturais que imperam sobre esse tributo, além de traçar a perspectiva para este ano de 2019.

Em 2018, a arrecadação do ICMS alcançou R$ 479,7 bilhões de reais, 3,8% acima do verificado em 2017 – quando corrigido pela inflação. Este crescimento foi maior que o observado na atividade econômica, que, por sua vez, encerrou o ano de 2018 com alta de 1,1% frente a 2017.

Para entender o porquê de o desempenho da arrecadação ser melhor que o PIB, é importante realizar análise em torno dos fatores condicionantes do ICMS e da atividade econômica.

Ao separar a arrecadação setorial do ICMS entre primário, secundário, terciário e as arrecadações específicas (energia elétrica, petróleo, dívida ativa, etc.), observa-se que a arrecadação do setor terciário respondeu por 39% de todo o volume arrecadado, seguido do setor secundário (25%) e da arrecadação específica relativa ao petróleo, combustíveis e lubrificantes (18%). Gráfico 1:

Gráfico 1: Composição setorial do ICMS em 2018 (%)

  • Energia elétrica (11%)
  • Petróleo, combustíveis e lubrificantes (18%)
  • Dívida ativa (1%)
  • Outras fontes de receita (5%)
  • Primário (1%)
  • Secundário (25%)
  • Terciário (39%)

Fonte: Confaz. Elaboração própria do autor.

Da composição do ICMS, tem-se que dos 39% da representatividade do setor terciário no ICMS (gráfico 1), 28% dizem respeito ao comércio. Ao somar-se o setor secundário, que diz respeito às indústrias e a parcela do comércio do setor terciário, falamos de mais da metade do ICMS. Se ainda considerarmos as parcelas de energia elétrica, petróleo, combustíveis e lubrificantes (que dizem respeito aos setores secundários e terciários), temos 82% da arrecadação total de ICMS a nível nacional.

O gráfico 2 mostra o desempenho da atividade econômica relativo às indústrias e ao comércio, melhor proxy para a base de incidência do tributo. Assim, é possível observar que o desempenho das indústrias e do comércio além de terem sofrido quedas mais intensas que os demais setores econômicos, também têm perdido espaço na atividade econômica (peso das indústrias e do comércio no valor adicionado tem sido cada vez menor). Ou seja, tem ocorrido um esvaziamento da base tributária do ICMS, o que constitui grave problema estrutural.

Gráfico 2 – Evolução da atividade econômica por setor % acumulado em 4 trimestres

Fonte: IBGE. Elaboração do Autor.

Ainda ao olhar para o gráfico 2, observa-se recuperação mais acelerada, em 2017 e 2018, nas indústrias e comércio frente aos demais setores econômicos, o que justifica parte do crescimento ocorrido no ICMS.

Ao estabelecer comparação do ICMS entre os setores econômicos, podemos notar, pela tabela 1, que durante a recessão econômica o ICMS da energia elétrica contribuiu positivamente, com crescimento de 0,26 ponto percentual, ao passo que demais setores ou caíram fortemente no mesmo período (setor secundário -0,31 ponto e setor terciário -0,25 ponto) ou ficaram estáveis. Já o período observado entre o final da recessão (2016) e o período mais recente (2018), observa-se crescimento de 0,34 ponto, com contribuição maior do setor secundário (+0,15 ponto).

Tabela 1 – ICMS por setor – em % do PIB

Fonte: CONFAZ e IBGE. Elaboração própria do autor.

Mas além da atividade econômica, decisões de política fiscal também afetam a arrecadação do ICMS, seja positiva ou negativamente. Neste contexto, pode-se citar as decisões por aumento de alíquota tributária (prática realizada pelos estados para driblar os efeitos da crise)[2] . Sobre este aspecto, Silveira e Gadelha (2018)[3] argumentam que “o estímulo ao nível de atividade econômica exerce maior contribuição à arrecadação do ICMS do que a elevação da alíquota tributária”.

Outro fator que também afeta a arrecadação do ICMS diz respeito aos efeitos severos da guerra fiscal, que distorce a economia, além de afastar a arrecadação efetiva do potencial.

Para este ano de 2019 espera-se que a arrecadação gire em torno de R$ 510 bilhões, o que indica manutenção da trajetória de recuperação, mas ainda sobre influência dos fatores estruturais acima mencionados.

A análise acima nos mostra que apesar da arrecadação ter apresentado alta real de 3,8% em 2018 e parecer ter superado os problemas conjunturais (posto que a recuperação da economia ocorre a ritmo muito lento), o ICMS ainda precisa superar as questões estruturais que minam o potencial de arrecadação do tributo. Contudo, a solução passa por ampla reforma tributária, cuja tarefa não é fácil. Apesar de haver consenso sobre a necessidade de se modificar o atual sistema, ainda imperam as discordâncias de como o fazer.

Referências bibliográficas

[1] Comitê de Datação de Ciclos Econômicos (CODACE). “Comunicado de Datação de Ciclos Mensais Brasileiros – Out/2017 – CODACE”. FGV/IBRE.

[2] Jornal Valor Econômico. Matéria dia 02/12/2018. Disponível em: https://www.valor.com.br/politica/6008969/estados-cobram-mais-icms-para-tentar-equilibrar-contas

[3] SILVEIRA, J. W.; GADELHA, S. R. B., “Estimular o nível de atividade econômica ou aumentar alíquota tributária? Uma investigação empírica sobre os determinantes da arrecadação do ICMS”. Secretaria do Tesouro Nacional, Texto para discussão nº 28, 2018.