//OPINIÃO

CORRUPÇÃO: MARCA INDELÉVEL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Por ISABEL PIRES
Auditora Fiscal da Receita Estadual no Estado do Ceará, Doutoranda em Ciências Sociais, com Especialidade em Administração Pública, no Instituto de Ciências Sociais e Políticas-ISCSP, Universidade de Lisboa, Portugal

A corrupção emerge como um dos delitos mais característicos do mundo globalizado. Fenômeno que conduziu os organismos supranacionais a criarem nas últimas décadas diversos instrumentos[1] com a finalidade de estabelecerem estratégias comuns nesse campo, pois diferente do que supõe o senso comum, as práticas de corrupção não ocorrem somente nos países em desenvolvimento[2], mas podem ser constatadas, também, nos países desenvolvidos. A diferença está na origem da corrupção e na dimensão do problema.

Em pensamento comum com outros pesquisadores, Andrei Shleifer e Robert Vishny[3] consideram a corrupção fenômeno onipresente e significativo em todo o mundo. No entanto, os autores consideram como agravante da corrupção presente em alguns países em desenvolvimento o fato de que os desvios de recursos correspondam a importante fração do Produto Nacional Bruto (PIB). Como bem observa Lílian Rocha , nos países em desenvolvimento, geralmente, a corrupção se expressa de modo sistêmico e contamina todos os espaços das atividades estatal e privada, com geração de altos custos diretos (ineficiência de serviços públicos, escassez de recursos na implementação de políticas públicas, etc.) e indiretos (lentidão do crescimento econômico, perda de autonomia democrática, dificuldade de investimentos, fragilidade político-institucional, etc.).

Com efeito, Douglas North[5] salienta que a corrupção nos países desenvolvidos ocorre em consequência de falhas nos sistemas democráticos, enquanto nos países em desenvolvimento a corrupção emerge como resultado das debilidades das instituições. Por esta linha de raciocínio, podemos pensar que o grau de corrupção e as formas de manifestação guardam estreita relação com os níveis de desenvolvimento e a intensidade democrática da sociedade.

As proposições existentes acerca da racionalidade do indivíduo, pilar da teoria econômica neoclássica[6], reputam que os agentes sempre atuam no sentido de auferir benefícios e diminuir custos individuais. Neste sentido, a teoria econômica inclinava-se a avaliar a corrupção como possível causa de prejuízos para a eficácia econômica, todavia, não era vista como problema a enfrentar por meio de políticas e reformas específicas. Antes era considerada um “lubrificante” da economia. Neste sentido, Merton, em sua obra clássica[7] , classificou a corrupção como função evidente e latente de sociedades tradicionais, onde esta seria a própria norma, em paralelo com a modernidade. Como função inequívoca, a corrupção teria por consequência incrementar ou impedir a modernização, o que representava, em muitos casos, eventuais benefícios para a constituição de ordem moderna, balizada, especialmente, nas iniciativas do espírito capitalista.

Ainda segundo esta mesma linha de raciocínio, destacamos a visão de pesquisadores como Nathaniel Leff[8] e Gordon Tullock[9] de que a corrupção poderia elevar a eficiência dos governos, com a possibilidade da redução dos entraves burocráticos que incidem sobre a implementação de projetos de investimentos, como uma espécie de “óleo que azeitaria as engrenagens do setor público”. Essa provocativa hipótese de corrupção benéfica, também conhecida como grease the wheels[10] , defende que se em determinado país as instituições são fracas, com regulamentação excessiva e desencorajadora do investimento privado, a corrupção pode agilizar a circulação dos recursos pela economia ao driblar a burocracia e aumentar, consequentemente, os projetos de investimentos e o crescimento econômico.

Em que pesem os controversos incrementos da modernidade e “lubrificante” da economia a que os citados autores se referem, temos o consenso da literatura contemporânea, que não mais acata a ideia de que a corrupção funcione como um “lubrificante das engrenagens” da modernidade e do desenvolvimento econômico, mas como fenômeno adverso ao regime republicano e à democracia. Esse é o parâmetro a ser considerado neste estudo.

Além da questão econômica, a corrupção relaciona-se a processos sociais que consideram a existência de valores, normas, aspectos sociais e culturais. A partir dessas acepções é possível analisar as formas que a corrupção pode assumir na sociedade, de acordo com aspectos políticos, sociais, culturais e econômicos. No caso do Brasil, a corrupção é considerada um problema histórico e cultural e que gera impactos diretos na economia e no desenvolvimento do País.

Ao nos debruçarmos sobre o tema da corrupção brasileira, percebemos (dentre outras) a existência de tendência interpretativa do pensamento político e social brasileiro, que é mobilizada para explicar os casos de desvios e dilapidação de recursos públicos e uma “pretensa imoralidade do brasileiro”. Vemos em Raimundo Faoro[11] que o patrimonialismo, nosso vício de origem, resulta de um Estado que intervém na sociedade, que coordena e comanda pelo alto, a exploração do mundo produtivo e mercantil. A teoria do patrimonialismo brasileiro, como desenvolvida por este autor, representaria a dominação de um estrato da sociedade alojado na máquina burocrática estatal com o intuito de legitimarem os interesses privados como algo de interesse público. Na concepção de Faoro, as fronteiras entre a política e a economia não são bem demarcadas. Os donos do poder político são os mesmos donos do poder econômico. Neste sentido, o clientelismo, a patronagem, o patriarcalismo e o nepotismo constituem tipos de relação do Estado com a sociedade, onde a corrupção é a marca fundamental. Afinal, à sociedade resta senão buscar o acesso aos privilégios do estamento burocrático[12].

Podemos assumir que o modelo burocrático introduzido no Brasil foi um avanço com relação ao modelo patrimonialista, onde predominava a corrupção, o nepotismo e o empreguismo. Para Bresser Pereira[13] este modelo inovou, sobretudo, ao estabelecer distinção entre a coisa pública e a privada. Vale lembrar que a criação do modelo burocrático no Brasil ocorreu no interior de um sistema patrimonialista. Esse processo visou à racionalização do Estado brasileiro, como observa Lustosa da Costa[14] , buscou “introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado”. Assim, a corrupção, como um problema do Estado brasileiro, seria combatida se a ruptura com o passado patrimonialista da Administração Pública se concretizasse por meio da modernização da máquina administrativa. É importante refletirmos que a Administração Pública Burocrática inspirou o modelo do texto original da atual Constituição Brasileira[15] , com efeito, o modelo burocrático está presente não somente na Carta Constitucional, mas em todo o sistema administrativo brasileiro, todo ele baseado no formalismo e na presença de normas e rigidez de procedimentos.

A despeito de todos os esforços, a implantação deste regime não foi suficiente para alcançar a eficiência da Administração Pública e combater as mazelas políticas. Portanto, não seria excessivo afirmar que muitas das mazelas existentes na Administração Pública brasileira agravaram-se, a partir da Constituição de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a máquina estatal passa a sofrer de enrijecimento burocrático extremo. Para Bresser Pereira, as consequências da sobrevivência do patrimonialismo e do enrijecimento burocrático, muitas vezes perversamente misturados, serão o alto custo e a baixa qualidade da Administração Pública brasileira.

Considerações finais

Podemos pensar que um Estado corrupto seria um Estado ineficiente, uma vez que gera desarmonia entre o interesse público, o agente público e a atividade pública. Diante deste cenário de ineficiência, a Administração Pública se distancia da adequação entre os meios e os fins administrativos, ou seja, o interesse público não é atingido. Os escândalos de corrupção pública se avolumam, na maioria decorrentes de arranjos institucionais falhos, que permitem a existência de monopólios estatais, excessos de discricionariedades na condução de negócios públicos e de mecanismos inadequados ou insuficientes de accountability[16]. Nesse sentido, para Rose-Ackerman[17], um Estado sem instituições apropriadas à responsabilização dos agentes favorece a impunidade, que se configura em grande incentivo ao comportamento corrupto.

Em larga medida a impunidade contribui para o fenômeno da corrupção. No Brasil esse processo de mudança ainda resulta em baixa eficiência, consequência de fatores sistêmicos ligados, notadamente ao sequenciamento de ações de controle, onde o ciclo da accountability é interrompido no momento da responsabilização dos agentes públicos, o que faz persistir a percepção de impunidade dos crimes de corrupção.

Todas essas questões têm sido tangenciadas pelos modelos organizacionais implementados pela Administração Pública brasileira ao longo do tempo para lidar com o controle da corrupção. O tratamento dado a elas por esses modelos revela-se insatisfatório e os mecanismos estatais de controle da corrupção mostraram-se ineficazes. Estas conclusões apontam para certa relatividade ética com relação à corrupção, é o que chamo de “marca indelével da Administração Pública brasileira”.

Referências Bibliográficas

[1] No cenário internacional, temos a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico – OCDE, o OECD Principles on Corporate Governance, voltado à iniciativa privada, atualizado em 2015, e o OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises entre outros organismos de natureza semelhante que norteiam princípios e diretrizes à governança corporativa e governança no setor público.

[2] Desde a revelação de grandes redes de corrupção mundial (Panamá Papers, por exemplo), o debate internacional sobre corrupção ganhou maior relevância, e deu voz aos movimentos sociais que exigiram o combate à corrupção e a punição dos criminosos, permitindo-se enxergar a corrupção em seus vários aspectos e dimensões no contexto atual. Não obstante, os avanços dos países no enfrentamento do problema ainda oscilam  (Rocha,2016).

[3] Shleifer, A., e Vishny, RW (1993). Corrupção. O jornal trimestral da economia108 (3), 599-617.

[4] Ver : Rocha, R. R. (2016). Corrupção: os efeitos deletérios sobre as políticas de saúde. Universitas Jus.

[5] North,Douglas E. (1994). El desempeño economico a lo largo del tiempo, El Trimestre Economico, v. 61, n. 4, p. 567-583.

[6] De acordo com o pressuposto econômico, a democracia e os sistemas de probidade precisam obedecer às regras do mercado, considerando-se que seja esse o mundo da impessoalidade e uma estrutura competitiva que minimiza os sistemas de incentivo à corrupção .

[7] Para uma leitura mais aprofundada, sugiro a obra “Social Theory and Social Structure”, de Robert K. Merton, publicada em 1949, traduzido para cerca de 20 línguas, é um dos textos mais citados em Ciências Sociais.

[8] Ver o artigo do Professor Nathaniel Leff, publicado em 1964 intitulado “Desenvolvimento econômico através da corrupção burocrática”, cuja análise ainda é controversa ; O título original consta nas referências bibliográficas ao final deste ensaio;

[9] Tullock, Gordon.(1996) “Corruption Theory and Practice”. Contemporary Economic Policy vol.24

[10] Para um maior aprofundamento dessa controversa teoria, recomendo a leitura de Guillaume Mèon : Does corruption grease or sand the wheels of growth?

[11] Em sua obra clássica “Os donos do Poder : Formação do Patronato Político Brasileiro’, publicada em 1958, Raimundo Faoro desnuda o legado patrimonialista brasileiro, concretizado de forma incessante em nossa formação e desenvolvimento, o que ele chama de “capitalismo politicamente orientado” 

[12] O estamento nada é senão uma comunidade política que conduz, comanda, supervisiona os negócios, como negócios privados seus, na origem, como negócios públicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O súdito, a sociedade, se compreendem no âmbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo de domínio: o patrimonialismo, cuja legitimidade assenta no tradicionalismo — assim é porque sempre foi. (Faoro, 1975).

[13] Pereira, J. M. (2005). Reforma do Estado e controle da corrupção no Brasil. REGE. Revista de Gestão, 12(2), 1.

[14] Lustosa da Costa, F. (2010). Reforma do Estado e contexto brasileiro: crítica do paradigma gerencialista. Rio de Janeiro: Ed. FGV

[15] BRASIL. Senado Federal. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988

[16] Segundo O’Donnell (1998), accountability pode ser entendida como a responsabilização democrática dos agentes públicos por meio de dois mecanismos: accountability vertical, na qual a sociedade controla de forma ascendente os governantes (mediante o voto em representantes, os plebiscitos e os conselhos de usuários de serviços públicos, entre outros mecanismos) e accountability horizontal, definida como aquela que se efetiva mediante a mútua fiscalização entre os poderes (checks and balances) e por meio de órgãos governamentais que controlam a atividade pública, a exemplo dos tribunais de contas brasileiros

[17] Rose-Ackerman, S. (1996). The political economy of corruption: causes and consequence. Disponível em: https://openknowledge. worldbank.org/handle/10986/11629 .