//ENTREVISTA

BERNARD APPY

A FUNÇÃO DA REFORMA TRIBUTÁRIA É MELHORAR A QUALIDADE DOS TRIBUTOS E NÃO AUMENTAR OU REDUZIR A CARGA TRIBUTÁRIA

Por Francisca Azevedo

Embora nenhum país tenha um sistema tributário perfeito, na avaliação do ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda entre 2003 a 2009, Bernard Appy, o modelo brasileiro é um dos piores do mundo. Considerado um dos principais especialistas sobre o assunto no País, o economista trabalha há alguns anos pela aprovação de uma reforma tributária ampla.

   Em 2015, Appy ajudou a fundar o Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), um núcleo de estudos que tem como objetivo contribuir para a simplificação do sistema tributário brasileiro e para o aprimoramento do modelo de gestão fiscal brasileiro. A proposta do centro prevê a substituição de cinco tributos atuais — PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS — por um único imposto do tipo Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA), denominado Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cuja receita seria compartilhada entre a União, os estados e os municípios

   Nesta entrevista, o economista comenta sobre os pontos mais urgentes para a reforma tributária e faz uma breve avaliação sobre a proposta apresentada pelo deputado federal Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR), relator da comissão especial na Câmara dos Deputados.

Bernard Appy, diretor de pesquisa e projetos de negócios do CCiF. Foto: Patrícia Cruz 

Em um cenário de aprovação da reforma tributária, quais são as distorções mais urgentes que requerem ajuste? Qual a sua avaliação sobre a proposta apresentada pelo deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR)?

   O sistema tributário brasileiro tem muitos problemas. Por um lado, as distorções do sistema tributário resultam em grande ineficiência econômica, ou seja, em uma perda de produtividade e do PIB potencial do país. Por outro lado, trata-se também de um sistema injusto, na medida em que uma parcela significativa das pessoas de alta renda do país paga pouco Imposto de Renda.

   Em boa medida, todos esses problemas resultam da fragmentação do sistema tributário brasileiro em uma multiplicidade de sistemas, o que acaba fazendo com que diferentes setores, diferentes empresas de um mesmo setor, ou mesmo diferentes pessoas que exercem a mesma atividade, mas se organizam de forma distinta para fins tributários acabem pagando montantes diferenciados de impostos. Parte desta fragmentação é de natureza estrutural, resultante, por exemplo, da incidência de tributos distintos sobre prestadores de serviços (sujeitos ao ISS) e sobre fabricantes e comerciantes de bens (sujeitos ao ICMS), ou da existência de vários regimes simplificados de tributação, como o Lucro Presumido e o Simples. Parte da fragmentação é o resultado da profusão de benefícios fiscais no país, resultado de um modelo que estimula a disputa entre empresas ou setores por regras tributárias mais favoráveis que as aplicadas aos concorrentes. Isso resulta não apenas em um sistema tributário extremamente complexo, mas também em grandes desigualdades distributivas e distorções que levam a economia brasileira a se organizar de forma ineficiente, o que reduz a produtividade do país.

   Se no Brasil a tributação sobre o consumo fosse a mesma para todos os setores e todas as empresas e se a regra de tributação da renda fosse a mesma para todas as pessoas – seja um empregado, seja o sócio de uma empresa do Lucro Presumido ou do Simples – o sistema seria ao mesmo tempo mais justo e mais eficiente.

   A proposta apresentada pelo deputado Hauly, assim como a proposta formulada pelo CCiF – do qual faço parte –, buscam resolver esses problemas, ao menos no que diz respeito aos tributos que incidem sobre o consumo de bens e serviços, com a substituição dos tributos atuais por um novo Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA). Esta mudança eliminaria as principais distorções atualmente existentes na tributação de bens e serviços. Mas há diferenças relevantes entre as propostas. Em primeiro lugar, a proposta do CCiF prevê uma transição longa, de dez anos, para os contribuintes, enquanto que a proposta do Deputado Hauly, ao menos na primeira versão, não prevê uma transição. Em segundo lugar, a proposta do CCiF prevê que os estados e municípios terão autonomia na fixação da parcela da alíquota do novo imposto, enquanto que a proposta do deputado Hauly prevê alíquotas fixas, estabelecidas em lei complementar, o que elimina a autonomia dos estados e municípios na gestão da receita. Em terceiro lugar, a proposta do deputado prevê um imposto seletivo monofásico, que não gera crédito, incidente sobre eletricidade, combustíveis telecomunicações, automóveis, autopeças, fumo e bebidas, o que resulta em grande cumulatividade, enquanto que a proposta do CCiF prevê que o imposto seletivo incidirá apenas sobre bens e serviços geradores de externalidades negativas, como fumo e bebidas alcoólicas. Por fim, a proposta do CCiF prevê uma alíquota uniforme para todos os bens e serviços, seguindo as melhores práticas internacionais, enquanto que a proposta do Deputado Hauly prevê múltiplas alíquotas.

Carga tributária alta e modelo complexo dificultam a vida das empresas no Brasil. É possível chegar a uma proposta que atenda ao Estado e ao contribuinte?

   Sem dúvida alguma. Todas as mudanças sugeridas anteriormente contribuem para reduzir significativamente a complexidade do sistema tributário brasileiro e, ao mesmo tempo, aumentar a progressividade na incidência dos tributos. Isso favorece tanto a atividade empresarial quanto contribui para um financiamento mais justo do Estado brasileiro.

   Já a carga tributária depende essencialmente do nível de despesas. Reduzir a carga tributária e manter despesas elevadas quebra o país. A função da reforma tributária é melhorar a qualidade dos tributos do país e não aumentar ou reduzir a carga tributária. Caso se queira elevar ou diminuir a carga tributária, isso deve ser feito por meio de mudanças nas alíquotas de um bom sistema tributário e não com a criação ou eliminação pouco criteriosa de tributos.

   A discussão sobre se o Brasil deve ter um governo grande ou pequeno é válida, mas, se houver uma opção pela redução do tamanho do Estado, o ajuste precisa ser feito inicialmente nas despesas e só posteriormente nas receitas. Pessoalmente entendo que o grau de desigualdade social e regional do país dificulta muito a redução expressiva do tamanho do Estado, mas obviamente não defendo a manutenção do atual Estado, que gasta mal e favorece de forma inexplicável muitos grupos de interesse. Se não é o caso de reduzir o tamanho do governo, certamente é o caso de promover uma ampla reforma do Estado, tornando-o mais eficiente e voltado à prestação de serviços para a população, principalmente para as pessoas de menor renda.

“Se não é o caso de reduzir o tamanho do governo, certamente é o caso de promover uma ampla reforma do Estado, tornan-do-o mais eficiente.”

O Brasil possui mais de cinco mil municípios. Na sua visão, esses entes devem ter a competência pela gestão de quais tributos?

   Na proposta do Centro de Cidadania Fiscal, os municípios manteriam a competência atual para gerir o IPTU e o ITBI, bem como o ITR nos casos em que o município faça um convênio com a União, além de serem responsáveis pela gestão conjunta do novo IVA, juntamente com a União e os estados. Acho interessante a proposta de que os municípios recebam parte da receita do Imposto sobre Heranças e Doações (ITCMD), mas pessoalmente entendo que o melhor modelo seria a gestão do ITCMD pela União, com o repasse aos municípios da parcela do imposto incidente sobre os imóveis localizados no município. Por fim, acho bom o atual modelo do IPVA, com a arrecadação feita pelos estados, com o repasse de 50% da receita para os municípios.

Foto: Ascom Afresp

   “O Brasil provavelmente terá de se ajustar ao cenário de guerra tributária internacional, no qual há uma clara tendência de redução da tributação do lucro nas empresas.”

Na tributação sobre a renda, como migrar para um modelo que onere menos a atividade empresarial e a classe trabalhadora?

   Acho importante que a renda das pessoas físicas seja tributada de forma uniforme, não importa como seja percebida. O modelo brasileiro de tributação dual, no qual a renda do trabalho é tributada com base na tabela progressiva e a renda do capital (como o resultado de aplicações financeiras) é tributada com uma alíquota uniforme é um bom modelo, mas, na forma como é aplicado hoje gera distorções que não se justificam. Por um lado, a baixa tributação do lucro nos regimes simplificados – como o Lucro Presumido e o Simples – e a isenção na distribuição dos dividendos fazem com que parcela importante da renda do trabalho dos sócios dessas empresas seja muito pouco tributada, o que estimula a “pejotização” e leva a uma subtributação de parcela relevante da renda das pessoas mais ricas do país. Por outro lado, é preciso acabar com o tratamento diferenciado de algumas aplicações financeiras – como LCIs, LCAs e fundos imobiliários –, pois a isenção do rendimento desses papéis, além de gerar ineficiências, também acaba por favorecer basicamente a parcela de renda mais alta da população.

   Já no que diz respeito às grandes empresas, o Brasil provavelmente terá de se ajustar ao cenário de guerra tributária internacional, no qual há uma clara tendência de redução da tributação do lucro nas empresas. Neste contexto, entendo que o Brasil deveria reduzir a alíquota incidente sobre os lucros (IRPJ e CSLL), mas deveria compensar a perda de receita decorrente desta mudança com a introdução da tributação da distribuição de lucros e dividendos, a exemplo do que fazem praticamente todos os países do mundo. O resultado seria duplamente positivo. Por um lado, a redução da tributação do lucro tornaria o Brasil mais competitivo como polo de investimento.

   Por outro lado, a tributação dos dividendos, mesmo com a manutenção da carga tributária constante, corrigiria uma distorção importante do sistema atual, na medida em que aumentaria o custo para as empresas que hoje conseguem reduzir muito o lucro tributável na empresa (o que é facilitado por nossa legislação tributária), mas reduziria o custo para as empresas que hoje são menos agressivas no planejamento tributário. O importante é calibrar adequadamente estas mudanças, de forma a resultar em um modelo que estimule o investimento no Brasil, mas não gere distorções distributivas.

   A discussão sobre se o Brasil deve ter um governo grande ou pequeno é válida, mas, se houver uma opção pela redução do tamanho do Estado, o ajuste precisa ser feito inicialmente nas despesas e só posteriormente nas receitas. Pessoalmente entendo que o grau de desigualdade social e regional do país dificulta muito a redução expressiva do tamanho do Estado, mas obviamente não defendo a manutenção do atual Estado, que gasta mal e favorece de forma inexplicável muitos grupos de interesse. Se não é o caso de reduzir o tamanho do governo, certamente é o caso de promover uma ampla reforma do Estado, tornando-o mais eficiente e voltado à prestação de serviços para a população, principalmente para as pessoas de menor renda.

Qual sua opinião sobre a harmonização da legislação tributária?

   A simplificação da legislação tributária é sempre bem-vinda. Especialmente no caso do ICMS, a autonomia concedida aos estados na gestão do imposto tem sido, infelizmente, muito mal utilizada, o que gera enorme complexidade para os contribuintes e distorções econômicas. Nesse contexto, a reforma proposta pelo Centro de Cidadania Fiscal seria um enorme avanço, na medida em que haveria uma única norma nacional para a tributação de bens e serviços, mas ao mesmo tempo seria mantida a autonomia de estados e municípios na administração da receita com a fixação da alíquota do imposto.

Como resolver a guerra fiscal entre estados e municípios e, ao mesmo tempo, baixar impostos e atrair investimentos? Esse movimento é possível para o Brasil?

   A proposta de reforma do Centro de Cidadania Fiscal resolve esses dois problemas. Por um lado, a progressiva redução do ICMS (juntamente com o ISS, o PIS, a Cofins e o IPI) levaria a uma progressiva redução dos benefícios da guerra fiscal, até a completa extinção, junto com a extinção do ICMS. Essa mesma mudança teria um efeito positivo sobre os investimentos, na medida em que eliminaria a oneração dos bens de capital, que resulta da cumulatividade do sistema atual.

   Em contrapartida ao fim da guerra fiscal, entendo que o governo federal deveria alocar um volume significativo de novos recursos em uma boa política de desenvolvimento regional voltada à redução das grandes disparidades regionais do país. A melhor forma de promover o desenvolvimento regional não necessariamente passa, no entanto, por benefícios para indústrias específicas. Medidas de alcance mais amplo, como a melhoria da infraestrutura de transporte e a qualificação de trabalhadores, provavelmente têm um impacto muito mais positivo para o desenvolvimento de longo prazo que a concessão de benefícios para atrair empresas.

Recentemente, as entidades do Fisco apresentaram sugestão de capítulo ao texto constitucional sobre a administração tributária, com a previsão de autonomia funcional para o exercício da atividade, a exemplo de outras carreiras de Estado. Como o senhor vê essa sugestão?

   Acho extremamente importante a autonomia do Fisco, bem como a remuneração adequada dos auditores fiscais. No entanto, não me agrada a inclusão na Constituição de dispositivos relacionados a carreiras específicas, inclusive entendo que o ideal seria a exclusão na Constituição dos dispositivos já existentes relativos a outras categorias. Para mim, o ideal é que este tema fosse regulado por legislação infraconstitucional.