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ARRECADAÇÃO DO ICMS EM 2017 CRESCE 6,13% E RENDE R$ 459 BILHÕES AOS COFRES ESTADUAIS

O RESULTADO REPRESENTA A QUARTA MAIOR ARRECADAÇÃO DA SÉRIE HISTÓRICA DO TRIBUTO DESDE 1997

Por Marcelo Ramos de Mello
VICE-PRESIDENTE DA FEBRAFITE E PRESIDENTE DA AFISVEC

  Este artigo analisa o desempenho do ICMS, maior imposto em arrecadação no país, em 2017, comparado com o ano anterior. Embora houvesse previsões mais otimistas, a crise econômica vivida pelo país em 2016, agravada pela crise política, se estendeu em 2017. Apesar disso, a arrecadação do ICMS alcançou um bom desempenho, ainda concentrada nas chamadas “blue chips tributárias”. Entretanto, houve desconcentração ao longo dos anos, reduzindo esta vulnerabilidade.

    Se, pelo lado das despesas a maioria dos Estados enfrentou sérias dificuldades em 2017, especialmente no que diz respeito ao pagamento do funcionalismo público e da dívida junto à União (mesmo com o parcelamento), pelo lado da receita a situação foi um pouco melhor, com crescimento real do ICMS em relação a 2016, mesmo com a forte crise econômica.

    O desempenho da economia brasileira é importante para explicar o comportamento da arrecadação do ICMS, embora o imposto não tenha, ao menos de forma imediata, relação direta com o PIB. Trata-se mais de uma relação “errática”, embora, ao longo do tempo, ICMS e PIB possuam uma relação mais estável, com tendência a apresentar taxas de crescimento semelhantes. Por ser um imposto sobre o consumo, o ICMS está ligado ao desempenho da economia. Tanto do lado do investimento e da produção – último setor a sentir e também a responder num período de entrada/saída de crise econômica, quanto do lado do consumo final pela população, já considerados os efeitos do desemprego e das incertezas que surgem diante da crise.

    Embora ainda sofra os reflexos da crise econômica e com tímida recuperação do setor produtivo, o ICMS no Brasil apresentou expressivo crescimento nominal e real em 2017, com taxa de expansão acima do registrado pelo PIB.

    Em termos nominais, o ICMS cresceu 7,2% em 2017 (contra 4,8% do PIB). Em termos reais (atualização pelo IGP-DI), o ICMS variou 6,13%, o que representa a quarta maior arrecadação da série histórica iniciada em 1997. O crescimento médio anual do imposto foi de 2,5% (1997 a 2017), demonstrando a boa performance histórica da principal fonte de receita dos Estados.

    Além da economia, o desempenho da arrecadação sofre ainda a influência da política e, sobretudo, da administração tributária. Neste sentido, a expressiva expansão real retrata, também, a importância do trabalho do Fisco para os resultados da Administração Fiscal dos Estados. A tabela a seguir ilustra a evolução da arrecadação do ICMS a partir de 1997:


Fonte dos Dados Brutos: Confaz, com ajustes do autor

O desempenho do ICMS nos estados

    Ao analisar a tabela a seguir, nota-se que 15 Estados obtiveram crescimento superior ao registrado em nível nacional, de 7,2%, enquanto 12 ficaram abaixo deste percentual:

Fonte dos dados brutos: Confaz, com ajustes do autor

No gráfico a seguir, que ilustra a variação do ICMS em termos reais, verifica-se que, com exceção de Alagoas, todas as demais Unidades da Federação obtiveram expansão real com as receitas do imposto em 2017.

As finanças estaduais, o ICMS e seus desafios

    Pelos dados apresentados neste artigo, conclui-se que o ICMS teve um bom desempenho em 2017, o que ajudou os Estados a enfrentarem melhor os respectivos déficits orçamentários.

    Um dos desafios para este ano de 2018 é buscar um maior ressarcimento pela União das perdas de arrecadação decorrentes da Lei Kandir (o Congresso tem prazo para regulamentar até agosto deste ano, caso contrário o TCU irá decidir a respeito – Decisão do STF na ADO 25).

    A prática da Substituição Tributária e da Nota Fiscal Eletrônica, dotaram as Administrações Tributárias de instrumentos mais eficazes de controle fiscal, o que contribui para o aumento de receita. Confrontados com a queda do nível de receitas gerado pela Lei, os Estados implementaram programas de modernização da Gestão Tributária, o que também ajudou a expandir a receita no período “pós Lei Kandir”.

A tabela e o gráfico a seguir demonstram essa recomposição da principal receita estadual após a queda inicial promovida pela LC 87/96, bem como a estabilização do nível de arrecadação em relação ao PIB ao longo da série histórica:

    Outro tema fundamental para as finanças estaduais e para a “saúde” do ICMS se refere aos desdobramentos da Lei Complementar 160/2017, que possibilitou aos Estados porem um fim à chamada “guerra fiscal”, pela “convalidação” dos benefícios fiscais concedidos à revelia do CONAZ através do Convênio 190/2017, acabando com a incerteza jurídica.

    No entanto, junto com a “convalidação”, vários Estados queriam a redução das alíquotas interestaduais para que vigorasse um padrão tributário mais voltado ao “destino” e não à “origem”, retirando o “poder de fogo” na guerra fiscal, o que acabou não acontecendo.

    Por outro lado, não reduzir as alíquotas exigiria, na visão de alguns, ao menos uma punição severa para os Estados que descumprissem a legislação, o que também acabou não sendo aprovado.

    A partir de agora, depois de apresentados, registrados e publicados os documentos referentes aos benefícios fiscais (com a remissão do passado e a reinstituição para o futuro), espera-se que os Estados respeitem o que foi acordado e só concedam novos benefícios com a aprovação do CONFAZ.

    Ao mesmo tempo, é fundamental que os Estados continuem a busca pela otimização das receitas, em especial do ICMS, mediante o monitoramento e fiscalização das empresas, sobretudo por setor de atuação, para o bom cumprimento das obrigações principais.

    A Administração Tributária tem papel preponderante na promoção da Justiça Fiscal, com o tratamento mais homogêneo dos contribuintes, que deve resultar em mais recursos para o Estado investir em educação, saúde e segurança, bem como em infraestrutura para promover o bem-estar social e o desenvolvimento econômico.

A “reforma” do ICMS

    A maior parte das críticas ao ICMS diz respeito à “prática” do imposto, isto é, à execução por parte dos Estados, e não devido ao escopo legislativo ou à técnica tributária.

    A lei nacional do ICMS, chamada de Lei Kandir (LC 87/96), da mesma forma que acarretou perdas por conta das desonerações das exportações, propiciou a modernização do imposto, até então regulado provisoriamente pelo Convênio 66/88, tornando-o adequado com as melhores práticas internacionais em termos de tributação sobre o valor adicionado. Por problemas de ordem financeira e por inadequações federativas, materializada na centralização e concentração de recursos nas mãos da União, os Estados passaram a colocar mecanismos restritivos nas legislações estaduais, desvirtuando alguns dispositivos assegurados na lei nacional, como a utilização e o aproveitamento pleno de créditos de bens de capital e os de bens de uso e consumo, por exemplo. Em resumo, o problema não estaria no imposto em si, mas sim no uso que os Estados fazem do tributo para equilibrarem suas finanças.

    Outra possível distorção apontada é a perda da produtividade financeira do imposto, por inúmeros motivos, entre eles a concessão excessiva de benefícios fiscais. Embora não se tenha ainda um estudo conclusivo sobre o efeito da política tributária de renúncias fiscais sobre o desenvolvimento e sobre o nível de receita regional, os números apresentados anteriormente, da relação “ICMS/PIB”, demonstram que os Estados conseguiram ajustar o potencial de arrecadação, com a manutenção de certa estabilidade do indicador durante o período “pós Lei Kandir”, fruto de modernização e aperfeiçoamento das Administrações Tributárias Estaduais. Este indicador, de quase 7% do PIB, mesmo para um Imposto sobre Valor Agregado (IVA) de base restrita como é o ICMS (sem ISS e com concorrência do IPI e PIS/COFINS federal), é próximo do patamar verificado internacionalmente para essa modalidade tributária.

    Por fim, outra crítica recorrente e um tanto superada em termos de tributação indireta, se relaciona ao caráter regressivo do imposto, condição esta que é intrínseca aos tributos sobre o consumo, que tendem a ser pautados por princípios de neutralidade e por natureza arrecadatória e não redistributiva. Como é de conhecimento primário em Finanças Públicas, os tributos diretos sobre a renda e patrimônio se prestam melhor para a incidência em escalas progressivas, enquanto que, nos indiretos, busca-se a seletividade para atenuar o caráter regressivo inerente ao imposto.

    Se na tributação indireta a questão não merece maior discussão, na direta há um debate efervescente desde que o economista francês Thomas Piketty retomou essa discussão que estava adormecida pela ideia de que a redistribuição de renda se faz melhor e de forma mais eficaz pelo lado do gasto público. Nas avaliações sobre o processo de distribuição de renda e riqueza em nível mundial, o economista francês concluiu pela necessidade da retomada da política fiscal com base em impostos progressivos sobre o capital e a renda para amenizar a tendência de concentração. A recente Reforma Tributária dos Estados Unidos, no governo Trump, que reduziu a tributação do Imposto de Renda das empresas, no entanto, parece indicar um início de contraponto nesse debate.

    O fato é que a crítica excessiva a essa característica regressiva típica do ICMS, promovida, por vezes, pelos próprios Estados, tende a levar a uma espécie de processo de “difamação” do imposto, onde se somam todas as distorções existentes na implementação (e não na estrutura ou técnica tributária) com o caráter de ser socialmente “injusto”. Com isso, estimula-se a ideia de que o ICMS padece de inadequação estrutural e que a solução mais plausível e racional seria a de unificação e de centralização do imposto em um IVA federal. Ao invés de se resolverem os problemas federativos, mira-se no imposto que está plenamente configurado para ser um tributo moderno sobre o valor adicionado, mesmo que restrito a um campo de incidência menor do que os modelos amplos adotados na prática tributária internacional.

    A crítica maior que se deve fazer ao ICMS está na excessiva concentração da arrecadação em alguns poucos bens e serviços – as chamadas “blue chips tributárias” –, o que propicia um certo grau de vulnerabilidade na receita dos Estados. A racionalização do processo de política de benefícios fiscais, na esteira da LC 160/2017, pode ajudar na recomposição das receitas estaduais ao alargar a incidência e diminuir a dependência sobre bens e serviços específicos.

    O caminho parece estar desenhado. O “ICMS é forte, deixem o ICMS em paz”!