//OPINIÃO E ANÁLISE | TRIBUTÁRIO, JURÍDICO E CONTÁBIL

A ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA CONTEMPORÂNEA E A CARREIRA FISCAL NO CONTEXTO DA REFORMA TRIBUTÁRIA

Por Leilson Oliveira Cunha*

Percebe-se dos vários atores sociais anseios, discussões, debates, reclamos sobre a inadiável e necessária reforma tributária. O Sistema Tributário Nacional desenhado na Carta Ápice de 1988 já não corresponde às expectativas e demandas econômicas, jurídicas e sociais dos tempos contemporâneos. Por vários motivos, desde a complexidade de um sistema permeado de tributos a exigir uma necessária redução e simplificação de exações fiscais, diminuição da carga tributária, imposição de nova ótica de federalismo fiscal vocacionada para desconcentração de receitas tributárias e com vistas ao desenvolvimento econômico, como ainda da má distribuição da pressão fiscal incidente nas grandezas econômicas tributáveis e nos extratos da pirâmide social.

    Sobressai, na tributação brasileira, maior peso da fiscalidade no consumo que distribui, malevolamente, por igual pesado encargo fiscal a ricos, medianos e pobres indistintamente em detrimento da capacidade contributiva de cada qual lastreada na renda auferida e/ou ocultada e no patrimônio constituído, na contramão da tributação dos países desenvolvidos. Isso para se falar somente de alguns aspectos de extrema relevância e que é de conhecimento plural. Todavia, se indubitável é a necessidade de reforma no sistema tributário não menos importante é a exigência de ajustes nas administrações tributárias, desde seu funcionamento em direção de melhor prestação de serviços públicos aos sujeitos passivos da obrigação de se pagar o tributo, seja também para o atendimento das condições materiais da Administração Tributária na consecução de suas responsabilidades na dotação do Estado das receitas necessárias para o atendimento dos fins fixados em âmbito constitucional. Assim considerado, deflui, em consequência de tanto, necessária nova parametrização das carreiras componentes dos Fiscos, vis-à-vis à reforma tributária desejada, no desempenho de sua missão e prerrogativas ante aos desafios em tempos de efervescência tecnológica, econômica e social qualificadoras da sociedade digital do século XXI.  

    Não é novidade que através da Administração Tributária (Estado-Fiscal) o Estado como ente soberano opera a fiscalidade, atuação esta em que o obrigado tributário, o cidadão-contribuinte autoriza, por força de lei, ao ente estatal a imposição de um gravame (tributo) contra si com consequência legal de transferência de parcela de sua riqueza estabelecida em bens jurídicos individuais (renda, patrimônio, direitos etc.) à pessoa jurídica detentora de competência impositiva tributária, tornando aquela parcela de riqueza transferida em bens jurídicos de domínio público em prol da coletividade (receitas públicas, tesouro público). Por certo, pode-se afirmar que a ordem tributária, inserida em um sistema jurídico desde a lei fundamental (Constituição), objetiva a concretização das rendas públicas necessárias visando o cumprimento das responsabilidades imputadas ao Estado no atendimento das demandas sociais inerentes aos bens jurídicos individuais e coletivos conformados, dentre vários, especialmente na garantia e acesso à educação, saúde, habitação, segurança, justiça formal, desenvolvimento econômico e justiça social.

    Sendo assim, é de relevância fundamental, o melhor desempenho da Administração Tributária no sentido de dotar o Estado de recursos financeiros suficientes e com capacidade econômica adequada em face de suas ingentes responsabilidades para atendimento das necessidades coletivas e, ademais, que possa trilhar os benfazejos caminhos do desenvolvimento econômico com justiça social. Veja-se que para a consecução de tais obrigações são exigíveis certas qualidades inerentes às Administrações Tributárias. Portanto, tornam-se imprescindíveis um elevado nível de profissionalismo, qualificação e métodos de trabalhos que resultem em maior eficiência e eficácia na fiscalização, arrecadação de tributos e gestão dos recursos financeiros, e, ademais, uma necessária gestão direcionada à satisfação do contribuinte mediante disponibilidade de tecnologias facilitadoras dos deveres instrumentais (obrigações tributárias acessórias) com vistas à simplificação para o adimplemento do tributo e do respeito ao direito fundamental à informação pelo sujeito passivo.

    A ressaltar, em mesma medida, que devam ser observadas garantias e prerrogativas especiais asseguradas aos agentes públicos integrantes das carreiras das administrações tributárias, e de igual modo se impõe uma nova percepção pela sociedade de singular particularidade e importância do papel da Administração Tributária – repita-se, em tempos contemporâneos de acentuada internacionalização da economia e elevado nível de influência do poder econômico nas estruturas governamentais – para o Estado Democrático de Direito como, de mais a mais, do reconhecimento do papel dos fiscos na garantia do Sistema Tributário, e ao bom desempenho da economia e da livre concorrência, e, ainda, na exigência de novo e fundamental relacionamento para com o contribuinte, desvelando, assim mesmo, uma nova concepção da atividade tributante como um direito público mais de Estado que de governo.

    Desta forma, mudança inter-relacional acompanhada de redefinição de visão na persecução tributária se impõe aos fiscos, aos agentes públicos das carreiras fiscais e, ademais, ao contribuinte, em busca de um desejável civismo fiscal. Nesta ordem de ideias, podemos antever a necessidade de evolução da natureza jurídica da Administração Tributária. Afora alguns avanços decorridos nas últimas décadas, se faz premente um novo modelo organizativo sedimentado em novo marco legal lastreado em princípios e regras jurídicas que materializem um maior e mais qualificado nível de autonomia administrativa, financeira, jurídica e funcional – seja no modelo de autonomia relativa institucional seja do tipo integral vinculativa, como nova referência aos modelos existentes de Administração Fazendária, imprimindo um novo olhar sobre os desafios futuros que se vislumbram como consequência dos avanços tecnológicos e de novos paradigmas jurídicos.

    Ante o exposto, é deveras assentir que sob o risco de verdadeira desestruturação do Estado como o concebemos nos dias presentes ou mesmo de um Estado manietado pelos interesses do poder econômico, há que se impor uma reciclagem na visão acadêmica e pragmática pertinente à Administração Tributária transformando a velha e superficial reflexão em nova abordagem jurídica e em estudo mais incisivo sobre este tema, delineada em diploma jurídico que regulamente vários aspectos da atividade tributante, com modificações estruturais e de modelos administrativos. Vale dizer, um arcabouço legal contemporâneo em que estabeleça pari passu novos argumentos de funcionalidade e renovada argumentação jurídica legislando sobre a organicidade dos fiscos e das relações com os obrigados tributários e para com seus agentes públicos. Um estatuto jurídico de um novo modelo institucional da Administração Tributária. Os dias presentes estão a exigir isso.

    O poder de tributar, como expressão da soberania estatal, está personificada na Administração Tributária – e esta por sua vez se materializa nas atividades desenvolvidas por seus agentes públicos – possuindo capacidade ativa para o pleno exercício das competências impositivas tributárias que lhes foram deferidas abstratamente pelo ordenamento jurídico (Constituição e leis), A proteção do interesse público, na correta expressão do termo, é multicêntrica isto é, orienta-se para mais de uma função estatal com aquele múnus, a exemplo das atividades exercidas por diversos órgãos a exemplo do Ministério Público, da Magistratura, da Advocacia Pública, da Atividade Policial, do Parlamento, dos órgãos de controle e que tais. Todavia, tal policentrismo funcional, por assim dizer, apenas se lhes especializam os encargos mas não se lhes diferenciam de importância na essência estatal e é exatamente sob esta concepção, vale dizer visão jurídica contemporânea, que se faz obrigação do resgate e do reconhecimento em mesmo nível de influência que deva ser destinado à Administração Tributária.

    Se a atividade da Administração Tributária se reveste de essencialidade à existência do Estado, não menos verdade é a afirmação que as carreiras dos fiscos se qualificam nucleares para o exercício daquela atividade, vale dizer se avultam como coluna mestre da soberania estatal expressiva do exercício da fiscalidade.  Ora, a dinamicidade de tais atividades vale dizer a concretização das funções estatais deferidas ao fisco, se materializa pelo exercício de agentes públicos, organizados em carreiras, integrantes daquela instituição pública sendo estes, como expressão da soberania fiscal, que possuem o múnus de indissociável caráter estatal e de essencialidade à existência do Estado o qual se corporifica nas prerrogativas legais lhes atribuídas de fazer cumprir o sistema tributário desenhado nas constituições e nos ordenamentos infraconstitucionais.

    As carreiras da Administração Tributária são nucleares porquanto se posicionam, ao lado de outras carreiras públicas, no núcleo do Estado na proteção dos bens jurídicos e interesses públicos indisponíveis – o tributo se reveste por excelência em bem público indisponível. É dizer, são carreiras de núcleo protetivo do Estado dotadas de qualificações jurídicas singulares, de responsabilidades e deveres que se sobressaem em importância e sem as quais inexistiria o Estado tal e qual concebido hodiernamente. Se projetarmos o Estado como uma grande célula, em seu núcleo estariam inseridas, a título de exemplo, as carreiras fiscais, da magistratura, do ministério público, da advocacia pública, da polícia, dos tribunais de contas etc. Posto isso, analogamente à biologia celular, em que o núcleo se pressupõe como essencial à vida das células, na “biologia estatal” as carreiras-núcleos se sobrepõem como essenciais à vida do Estado.

    Nesse sentido, é de se inferir que as carreiras da Administração Tributária, na qual se sobressai a de auditor fiscal, são essenciais e fundamentais à existência e manutenção do Estado, vale dizer típicas, nucleares de Estado.  É nesta real concepção que deva ser concebida pela sociedade às carreiras fiscais exigindo-se tratamento isonômico em grau de importância em face das obrigações de cada qual na proteção do interesse público primário (da sociedade, dos administrados) e secundário (do fisco).

    Nessa esteira, utilizando-se de mesmo silogismo das representações gráficas concêntricas, didaticamente pode-se caracterizar as carreiras da Administração Tributária como nucleares de estado sob duas proposições: a) quanto à espécie de servidores públicos (figura 2) e b) quanto à proteção do Estado (figura 3). Tais proposituras, de forma indelével, graficamente demonstram inafastável vitalidade daquelas citadas carreiras na “biologia estatal”.

a) Quanto à espécie de servidores públicos.

Figura 1

    Nessa representação temos induvidosamente que, no universo do serviço público estatal todo agente público de carreira de estado se afirma categoricamente como servidor público, vale dizer de essência do serviço público, ao reverso, vê-se por raciocínio dedutivo que os servidores públicos estabelecidos no segundo círculo não se revestem de carreiras de estado. Posto isso, resulta a máxima que todo agente público de estado é um servidor do estado situado em zona de fundamental atividade pública, todavia, nem todo servidor público se configura agente de essencialidade estatal. De obviedade, que as carreiras do fisco (com mais vigor a de auditores fiscais) se situam no núcleo das três circunferências, no círculo menor. Se se vislumbrar o gráfico como uma célula importa dizer que em seu núcleo está contido, tal e qual na citologia, os elementos indispensáveis à essência estatal. A necessidade que se faz de distinção entre servidores públicos está diretamente relacionada com a natureza, o grau de complexidade e de interferência no seio da sociedade que detém os agentes públicos em face das atividades por eles desempenhadas e previamente fixadas em estamento legal. É dizer que, as atribuições deferidas a alguns desde o ordenamento constitucional e infraconstitucional os diferenciam dos demais em simétrica importância de responsabilidades relacionadas às singularidades de suas funções estatais. Neste espaço situam-se às carreiras de estado.

b) Quanto à proteção do interesse do Estado.

Figura 2

    O gráfico nos apresenta o Estado como o objeto (núcleo) de proteção por todas carreiras que, direta ou indiretamente, prestam qualquer tipo de serviço público estabelecido dentro de suas esferas (círculos) de competências, impondo-lhes deveres de garantias aos bens jurídicos públicos em afirmação do interesse coletivo expresso na entidade estatal assentada no círculo menor – aqui retratada na ficção jurídica representativa dos anseios da sociedade e não como entidade de razão de ser em si mesma. São várias zonas de atribuições de proteção do interesse público estratificadas em círculos. Quanto mais perto do núcleo (círculo menor) maior é o grau de proteção na defesa do interesse público protagonizado por várias carreiras dissipadas em toda administração pública (latu sensu) razão direta da imprescindibilidade de suas atividades. Em sentido contrário, quanto mais distante do núcleo de proteção menor é o grau de intervenção na proteção do estado, razão de menor essencialidade de atividades desempenhadas, daí que no último círculo se fixarem os serviços públicos disponíveis. Do exposto, por consectário lógico, deflui que as carreiras de atividade fins da Administração Tributária por sua essencialidade à existência do Estado se situam no círculo que circunvizinha o núcleo a ser protegido.

    Ante ao esboçado nos tópicos anteriores não restam mais dúvidas da essencialidade das carreiras do fisco, não sem razão, pois, tais agentes públicos deterem exclusividades de atribuições e garantias no desempenho das funções de fiscalizar, arrecadar, tributar (criação de tributos), julgar contendas tributárias e de gestão dos recursos públicos. Se qualificada como carreira de estado, portanto sendo da própria essência e do núcleo estatal, vedada está a transposição de suas atribuições para outros órgãos públicos como ainda, em indefensável hipótese, para entidades de natureza jurídica privada.

    Portanto, pode-se concluir que diante de imprescindíveis alterações legais no contexto de uma reforma tributária inadiável, simetricamente se impõe novo marco legal, modificações normativas, inclusive com desejável introdução em seção do capítulo constitucional do Sistema Tributário Nacional de dispositivos, a somar aos já presentes na Carta Magna, com previsão de edição de norma direcionada à disciplinar a organização das administrações tributárias de sorte a lhes concretizar real autonomia administrativa, financeira e jurídica, e de igual modo com prescrição de garantias e estabelecimento de prerrogativas aos agentes públicos dos fiscos no desempenho daquelas funções de caráter eminentemente estatal, configurando-se, assim, condições imprescindíveis para uma administração tributária contemporânea, autônoma, vocacionada ao civismo fiscal e, ademais, antenada às velozes transformações econômicas e sociais presentes no século XXI.

LEILSON OLIVEIRA CUNHA – Auditor fiscal da Receita Estadual da Secretaria de Fazenda do Ceará, graduado em Direito e Economia, atuando como Conselheiro Titular da 1ª Câmara de Julgamento do Conselho de Recursos Fiscais do Contencioso Administrativo Tributário – CONAT, assessor na Assessoria Jurídica da Sefaz e doutor em Ciências Jurídicas e Sociais.

Referências

  • BRASIL. Constituição 1988, Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988.

  • CIAT – Centro Interamericano de Administrações Tributárias. Estado de las Administraciones Tributarias no ámbito de la América Latina: 2006 a 2010.  (2012). Disponível em: <https://www.ciat.org/index.php/es/productos-y-servicios/publicaciones/libros.html> Acesso em: 15 jun. 2013.
  • ______. FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. Nápoles Octubre/2009. Disponível em: <https://www.ciat.org/index.php/es/productos-y-servicios/publicaciones> Acesso em: 13 jun 2014.
  • CUNHA, Leilson Oliveira. El principio de la autonomía en el ámbito de la Administración Tributaria Contemporánea: estudios de derecho comparado y nuevas perspectivas jurídicas. 2016. 358 f. TESE (Doutorado em Ciências Jurídicas e Sociais) – Universidad Del Museo Social Argentino  – UMSA, Buenos Aires.
  • FREITAS, Juarez. CARREIRA DE ESTADO E ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA. Brasília: FEBRAFITE, 2007.